中国人民政治协商会议
陕西省十二届委员会第三次会议提案
第712号
 
  大会期间提出的建议
 由 关于加快推进我省大中城市地下空间现状调查与规划利用的建议
提交日期: 2020-01-18 提案来源: 本人撰写
是否调研: 界    别: 教育界
提案类别: 大类:社会建设领域    子类: 社会建设领域
建议承办单位
(供参考):
者: 王贵荣 回复联系人:
 
关于加快推进我省大中城市地下空间现状调查与规划利用的建议
 

一、现状与问题   

随着中国经济高速发展,城市化进程加快,城市空间需求急剧膨胀与地面空间有限这一矛盾也日益突出,有效地开发利用地下空间越来越迫切,向地下要空间、要土地、要资源,对拓展城市发展空间,改善生产生活条件,优化美化环境,促进经济社会发展都具有十分重要的作用,也成为现代化城市发展的必然趋势之一。目前,我国城市地下空间开发利用规划普遍开展,杭州、南京、合肥等全国三分之一以上的城市编制了城市地下空间专项规划,个别特大、超大城市的中心区结合旧城改造和新区建设已经或正在编制地下空间详细规划。  

西安作为建设中的国家中心城市、国际大都市,用地紧缺、交通拥堵等问题成为困扰城市未来发展的瓶颈难题,加大城市地下空间规划管理和开发利用迫在眉睫。目前,西安市地下空间利用主要为地下交通(地铁)、地下商业、地下停车场及市政工程等领域,市政府于2018年制定并颁布了《西安市城市地下空间规划建设利用三年行动方案(2018-2020)》《关于进一步加强西安市城市地下空间规划建设管理工作的实施意见》,将在开展区域地质探测和地下空间设施普查工作的基础上,编制区域性地下空间开发利用综合项目控制性详细规划,加快城市地下空间开发利用和地下空间规划管理。当前大西安的城市地下空间开发利用刚刚起步,远远落后于北京、上海、杭州、南京、合肥、成都等城市,且目前面临以下四个方面的问题:   

一是对城市地下空间三维结构、利用现状尚未查清,地下空间规划、开发利用面临的活断裂、地裂缝以及黄土湿陷等技术难题亟待研究和解决。  

二是缺少城市地下空间开发利用总体规划及综合协调机构,基本处于各自为政、分头管理的状态。如市政部门管理人行过街地道等,建设部门管理一般地下工程建设,人防部门管理人防工程。多部门分头管理导致信息不共享,相互协调不足,会出现设计的管道线路因为其它地下工程改道造成成本增加。   

三是城市地下空间开发利用法律法规还不完善。《城市空间开发利用管理规定》主要内容涉及地下空间、地下工程建设和管理等方面,但缺少地下空间有偿使用的后续探索,地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押等方面的法律法规缺失,部门间的衔接还存在诸多问题。  

四是城市地下空间开发利用的政策相对滞后。与地上工程相比,城市地下立体空间开发利用投资大,通常为地上工程的3倍以上,且维护成本高,投资回收期长,缺少优惠政策引导和扶持,严重影响投资者的积极性。   

二、对策与建议  

(一)加快制定城市地下空间开发利用规划。加快开展城市地下空间利用现状调查,查明城市地下三维地质结构,评估城市地下空间资源潜力和利用前景,建立地下空间数据库,统筹地上建设、地下空间利用规划,制定切实可行的城市地下浅层、中层、深层空间资源开发利用近期、中期、远期规划,以解决分散、无序、缺乏统一布局以及后期衔接难等问题,推进城市立体发展和地下空间安全利用。   

(二)加大城市地下空间开发利用创新研究力度。统筹协调规划、国土、建设、市政、地质等多学科专家致力于解决大西安地下空间开发利用过程中存在的技术难题,鼓励支持科研院所针对西安市地下空间开发利用存在问题开展创新研究,并将研究成果尽快转化为开发利用方案。  

(三)成立专门政府机构或管理相关事务的职能部门。建立由政府分管副市长牵头负责,规划、自然资源、城建、人防、交通等部门参与的协调机构,统筹地下空间规划、管理和开发利用工作,明确部门权责,避免权责不清、职能交叉所造成的推诿扯皮,使其在空间规模产业三大结构、规划建设管理三大环节统筹协调发展。   

(四)出台相应优惠政策,鼓励和支持民间资本投资城市地下空间开发市场,构建多元投资、多元化融资格局。  


 
   
陕西省人民政府交办意见  
 
  主办单位: 陕西省住房和城乡建设厅,陕西省人民防空办公室,陕西省自然资源厅  
  协办单位:  
  交办日期: 2020-1-21  
  复函时限: 2020-05-08  
 
  承办单位复函
 
     
陕西省自然资源厅复函 (网上复函日期:2020-06-12)  
 
     
 
类别:B
  陕西省自然资源厅 签发人:薛建兴
陕自然资函〔2020〕102号
对省政协十二届三次会议第712号
提案的复函
 
     

 

王贵荣委员:

在陕西省政协十二届三次会议第712号提案《关于加快推进我省大中城市地下空间现状调查与规划利用的建议》收悉,现依据国家有关法律法规政策,结合我省实际,对您提及的涉及我厅职能范围的建议函复如下

您的建议十分符合当前节约集约用地的发展思路,是土地资源管理利用方式创新的重要方向。合理开发利用地下空间,增强地下空间之间及地下空间与地面建设之间有机联系,是优化城市空间结构和格局、促进地下空间与城市同步发展、缓解城市土地资源紧张的必要措施。

近年来,我省积极贯彻落实党的十九大精神,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,统筹利用地上地下空间资源,加强城市地下空间开发利用管理,提高城市综合承载能力。鼓励地下多层开发,优先发展地下交通、综合管廊、公共停车场等城市基础设施和公共服务设施,鼓励竖向分层、横向连通的立体综合开发。

各级坚持把加强地下空间规划建设管理作为履行政府职能的重要内容,出台了一系列加强城市地下空间规划建设管理工作的政策文件。《城市地下空间开发利用管理规定》(中华人民共和国建设部令第58号)第四条明确:县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城市地下空间开发利用的管理工作第二十五条规定:地下工程应本着谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则,允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。”《陕西省节约集约用地实施细则(试行)》(陕国土资发〔2014〕56号)18规定:提高城市地下空间利用水平。将城市地下空间开发利用规划纳入城市总体规划,形成竖向分层、横向连通的立体综合开发利用格局。19条规定:项目建设需同时利用地下空间的,地下空间与地上土地使用权可一并出让。对利用广场、道路、绿地、公园、学校操场等地下空间,建设非经营性和公共服务项目,可以采取划拨方式供地,并结合当地实际免收或减收城市基础设施配套费。

借鉴您提出的建议,结合我厅职能今后我们将重点做好以下工作:

一是完善城市地下利用开发相关规划。2017年1月,我省印发了《陕西省城市地下空间开发利用“十三五”规划》,确定了全省城市地下空间开发利用的目标、重点任务和保障措施。同时要求各市将城市地下空间总体规划作为城市总体规划的专项规划,与城市总体规划同步编制,并将其主要内容纳入城市总体规划。目前,按照国家统一部署要求,2020年底基本完成市县以上国土空间规划编制,地下空间规划作为国土空间专项规划,在评价城市地下空间资源、预测地下空间需求的基础上,确定城市地下空间开发战略、开发层次、开发规模和空间布局,对城市地下交通设施、公共服务设施、市政设施、仓储物流设施布局及开发利用和居住区地下空间、历史文化保护区地下空间开发利用做出规划安排,并提出城市地下空间综合防灾要求。

二是强化城市地下利用开发保障措施。加强组织领导,城市人民政府是地下空间开发利用管理工作的责任主体,地下空间开发利用作为提升城市建设水平的基础性工作,纳入了重要议事日程。强化科技支撑,鼓励在地下空间规划建设和运营维护等工作中,广泛应用精确测控、物联网监测和事故预警等技术。加大资金投入,充分利用市场机制,发挥政府投入的引导作用,建立以社会投入为主体来源的多元化投融资体系。积极探索城市地下空间使用权与所有权多种经营的形式,采用PPP、BOT和TOT等多种融资方式,有效拓宽地下空间开发利用的投融资渠道。

三是广泛宣传动员。正如您所说的,要加大城市地下空间开发利用的宣传。我们利用4月22日地球日、6月25日国土宣传日,将城市地下空间开发利用作为宣传内容,普及地下空间知识,大力宣传开发地下空间对解决城市用地紧张、提高土地使用效率和缓解城市问题的作用和意义,提高全社会对城市地下空间开发利用重要性和必要性的认识,调动各方面参与城市地下空间开发利用的积极性。

再次感谢您对城市地下空间开发利用工作的关心和指导,我们将认真学习借鉴发达地区的先进经验和做法,进一步完善政策措施,逐步建立与城镇发展相适应、地上地下相协调、科学系统的地下空间开发利用规划建设管理体系。

 

陕西省自然资源厅

2020年6月1日

 
   
 
 
 
 
 
 
     
陕西省人民防空办公室复函 (网上复函日期:2020-05-28)  
 
     
 
类别:B
  陕西省人民防空办公室 签发人:王晓驰
陕人防函[2020]36号
对省政协十二届三次会议第712号
提案的复函
 
     

 

尊敬的王贵荣委员:

您提出的《关于推进我省大中城市地下空间现状调查与规划利用的建议》(第712号)收悉,现答复如下:

您的提案,我办进行了认真的学习和研究,我办党组书记、主任王晓驰明确要求,要高度重视政协委员的提案,并在实际工作中予以积极吸纳,使之取得实际成效。

人防工程属于地下空间开发的重要组成部分,我省的城市地下空间开发利用,人防工程建设占了很大的比重。人防的职责是防范和减轻空袭危害,保护人民生命财产安全,履行“战时防空、平时服务、应急支援”使命任务。习近平总书记在2016年第七次全国人民防空会议上作出重要指示指出:“人民防空是国之大事,是国家战略,是长期战略。要坚持人民防空为人民,铸就坚不可摧的护民之盾”。近年来,在省委省政府的领导下,我省人防工程建设取得了显著成就。大量建成的人防工程用于停车、城市交通、商业经营等用途,有效缓解了城市停车难出行难等突出问题,为助推地方经济发挥了重要作用。特别是西安市地铁建设全部兼顾了人防要求,实现了深度融合,为城市轨道交通建设树立了一个“西安样板”。

为全面贯彻落实习近平总书记对人防工作的重要指示,贯彻落实人防法律法规赋予人防的职责和任务,推进我省人防事业的全面发展,2019年8月省人防党组提出了立足陕西人防工作实际,以“三新一高”为基本要求,聚焦军民融合发展、模范机关建设,引领人防工程、指挥通信、法规宣传三大体系建设。成立了工作专班,专门研究和推进人防工程建设,推动地下空间开发和军民融合发展。2020年,我省各级人防部门坚决落实省政府关于“实施一批人防重点建设项目”,抓紧制定出台《陕西人民防空军民融合深度发展实施方案(2020-2022)》。省人防办率先重点扶持7个以上上亿元的地下空间开发和人防工程建设项目,带动各市、县、区启动了一批重大人防建设项目,引导人防军民融合和地下空间开发利用向纵深发展。在地下空间开发和人防工程建设规划和规范制度建设上,2020年,省人防办着手启动制定《陕西省人民防空工程标识》、《陕西省地下综合管廊建设兼顾人防需要设计技术导则》、《陕西省人民防空专项规划编制导则》、《控制性详细规划人民防空设施配置指南》四个地方标准,制定下发《陕省人民防空工程平战转换管理办法》,启动和开展《陕西省人防工程建设使用管理办法》立法调研工作。积极主动与发展改革,国土资源、城建规划等部门的联系对接,抓紧启动陕西人防“十四五”规划和《陕西省国土空间人防综合防护体系专项规划(2020-2035)》的编制工作

对您提案中“一、加快制定城市地下空间开发利用规划”的建议,我办已经吸收和落实到了关于深入推进陕西人民防空军民融合深度发展的省市方案之中;“二、加大城市地下空开发利用创新研究力度”的建议,2020年我办预算300万元支持一些大学开展人防课题科研课题合作,其中包含人防工程建设和地下空间开发利用的技术难题;“四、出台优惠政策”的建议,列入2020年省政府立法计划《陕西省人民防空工程建设使用管理办法》草案的调研内容中予以落实。国家关于人防工程建设和使用的一些优惠政策,我省各级人防系统都给予了积极的贯彻落实。但对于一些平战开发利用的优惠政策,由于涉及到电力、供水等企业和其他政府部门,我们将加大协调力度,确保这些政策得以全面落实。

您建议的“成立专门机构或管理相关事务的职能部门”这个问题,我们将积极向省政府及相关部门反映。在实际中,为了推进地下空间的开发利用,推进人防工程建设,推进军民融合发展,省人防办成立了人防工程军民融合工作专班,专门统筹和推进全省人防工程建设和人民军民融合发展工作加强与其他部门的沟通和协调。

您对地下空间开发利用和人防建设的关注和关心,我们表示诚挚的感谢。在今后的工作中,我们将以习近平中国特色社会主义为指导,深入贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话精神,以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展新理念为统领,全力推动全省人民防空高质量发展,使城市地下空间开发利用得到更加重视并取得实实在在的成效。

最后,感谢您对陕西省人防事业的关心和支持,希望您继续予以关注并提出宝贵的意见。

 

         陕西省人民防空办公室

                            2020年5月27日

 
   
 
委员对办理情况的意见  
 
 
  满意度调查 满意   基本满意   不满意    
 
办复征询意见表
委员 王贵荣 提案号 712
提案题目 关于加快推进我省大中城市地下空间现状调查与规划利用的建议
承办单位 陕西省人民防空办公室
委员对办理工作及本件答复结果的意见
 
 
 
 
 
 
 
 
 
     
陕西省住房和城乡建设厅复函 (网上复函日期:2020-05-27)  
 
     
 
类别:B
  陕西省住房和城乡建设厅 签发人:韩一兵
陕建函〔2020〕252号
对省政协十二届三次会议第712号
提案的复函
 
     

 

王贵荣委员:

您提出的《关于加快推进我省大中城市地下空间现状调查与规划利用的建议》(第712号)收悉,感谢您对我省城市建设工作的关心和支持。根据您提出的建议,我们进行了认真的研究,现答复如下:

一、基本情况

近年来,按《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、《陕西省人民政府办公厅关于加快推进城市地下综合管廊建设的实施意见》等文件要求和安排部署,我省大力推进城市地下基础设施建设。2015年,省住建厅相继颁布了《陕西省城市地下管线普查工作指导手册》和《陕西省城市地下管线信息系统技术规范》,以科学指导全省城市地下管线普查工作,并组织督查小组对全省10个城市和杨凌示范区的地下管线普查工作情况进行实地检查,全省城市地下线管线普查工作已基本完成,对推进全省城市地下管线综合管理信息系统建设,将各城市管线数据纳入智慧城市管理打下基础。据不完全统计,至2018年底,全省城市供水、排水、供气和集中供热市政工程地下管线长度累计已达到4.71万公里,城市建成区范围内的市政管线密度达到16.92公里/平方公里。至2019年底,全省地下综合管廊累计已建成157.766公里,投入运营91.546公里,在建56.04公里。西安市城市轨道交通(地铁)已建成并运营4条,总计132公里,在建7条,总计196公里。

二、存在问题

由于城市建设早期对地下空间的重要性认识不足,城市建设普遍存在“重地上、轻地下”,“重建设、轻维护”的现象,加上经济发展相对落后,目前我省城市地下空间的规划建设管理与城市发展相对滞后。

一是统一协调较困难。在城市地下空间开发利用的规划、建设、运行等管理过程中,涉及多个部门,由于历史和管理体制等方面的原因,各权属单位管理相对独立,各自为政,缺乏统一的管理部门和综合协调机制。

二是规划建设不同步。受城市建设管理理念落后、城建经费不足等因素的影响,全省设市城市、尤其是各县城区普遍没有编制(或修编)城市地下空间相关规划,城市地下空间缺乏统筹和综合管理,与城市发展规划脱节,地下空间利用缺乏前瞻性、系统性、科学性,并且由于建设计划、工程资金、社会需求等因素的制约,地下设施建设往往滞后于道路建设,建设进度难以统一。

三是管理手段较落后。目前,地下设施信息大多以纸质图纸保存在权属单位及相关管理部门。经常由于企业及管理部门机构及人员变化导致基本资料缺失,资料不全、不准确,地下设施管理的现状已不能满足城市建设和管理飞速发展的需要。

三、下步工作

2018年中共中央办公厅 国务院办公厅批准的陕西省机构改革方案(厅字〔2018〕114号)中明确:“将省住房和城乡建设厅的城乡规划管理职责,省水利厅的水资源调查和确权登记管理职责,省农业厅的草原资源调查和确权登记管理职责,省林业厅的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合,组建省自然资源厅,作为省政府组成部门。”2018年底,我厅已将担负城乡规划管理职责的部门和人员一并移交省自然资源厅。结合我厅现有职能,下一步主要有以下几项工作:

一是合理编制专项规划。指导各地在国土空间规划框架内,合理编制修订城市地下市政基础设施专项规划,作为对城市地下设施建设项目进行规划审批管理的依据,加强对地下管线工程的规划设计、审批、实施和验收等环节的监督管理。

二是完善相关标准规范。综合管廊建设尚属一个较新领域,还未形成系统性的建设经验,国家的相关建设标准还不完善,缺乏消防设计标准和消防验收、运营验收等标准规定。在国家层面相关标准规范出台后,及时完善我省相关标准规范,为规范综合管廊运营管理工作提供依据。

三是推动信息系统建设。在管线普查基础上,指导各地管线综合管理牵头部门推进地下管线综合管理信息系统建设,在管线建设计划安排、管线运行维护、隐患排查、应急抢险及安全防范等方面全面应用地下管线信息集成数据,提高管线综合管理信息化、科学化水平。

四是积极争取中央财政支持。城市地下设施建设与地面设施建设相比成本较高高,特别是综合管廊建设投资巨大,平均每公里要上亿元。我省属于经济相对落后地区,地方政府财政严重不足,资金保障困难,需要积极争取中央较大的政策扶持、财政支持。

 

                             

 

    陕西省住房和城乡建设厅

                              2020年5月25日